根据法律规定， 弃婴本应由民政部门充当监护人并由其交给合法的福利机构进行照料， 非法收养的行为也应由民政部门及时进行处理， 但由于历史和现实的原因， 民政部门对非法收养行为经常没有能力 (因缺乏足够的福利机构) 或者难以直接进行处理 (如在儿童与非法收养人或收养机构已建立起亲密的家庭关系后， 如果将其领走就会对儿童的成长非常不利)。

[13]杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第196页。[36]老遇春：《依据我国现行法研究法令解释与判例之效力》，载《法学丛刊》1936年第4期。

[7]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第41页。针对行政机关作出的合法但不合理的行政处分行为，是否能进入司法审查的视野？在1935年第73号判决中，行政法院认为在现行法令上并无何种限制者即履行行政官署自由裁量之行为仅生适当与否，无违法可言，依行政诉讼法第1条不得就此提起行政诉讼。[31]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第18页。[30]1934年10月27日《司法院公报》第146号。陈兴良：《案例指导制度的规范考察》，载《法学评论》2012年第3期。

在形式标准上，行政法院规定行政审判只限于行政官署的行为，不包括人民间的争议。行政判例在司法实践中获得了生命力，正如民国学者所言：全国各级法院之审判官，其遵守最高法院之判例，自应与遵守司法院之解释具有同一之精神。此类事业单位依法行使一部分国家公权力，履行公共管理职能，[23]理应纳入到监察范围当中。

这些数据反映出，监察机关开展工作过程中，有大量工作需要涉及各个机关之间的配合协调。[20]监察委员会在组织和职权上都获得了相对独立于其他国家机关的地位，成为一个全新的国家机关，与其他国家机关的关系也需要宪法予以明确。在人事上，监察委员会的领导人员虽然由各级人大产生，但是要尊重上级监察委员会的意见。[29]任喜荣：《国家机构改革的宪法界限》，载《当代法学》2017年第4期。

[1]参见马怀德《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，载《国家行政学院学报》2016年第6期。这要求所有国家机构都必须依法享有和行使权力，依法受到监督。

倘若监察委员会一方面接受人大监督，一方面又要对人大进行监督，这种双向的互相监督可能产生冲突。再次，程序法上还有一类作为送达方式的留置送达。即监察体制改革完成后，我国的政权结构将由原来的一府两院转变为一府一委两院，由一委对一府两院中的公职人员实现统一监督，从而实现党内监督和国家监督的契合、统一。（二）监察委员会的运行机制 按照已经公布的《监察法（草案）》，各级监察委员会由人大产生，对人大及其常委会负责，并接受监督。

因此，应当以修宪的方式为国家监察体制改革提供依据。处于监察范围的人大代表和人大机关工作人员作为公职人员，行使公权力，自然应当接受监督，但监察委并不能够越权直接监督人大等机关。首先，《人民警察法》规定，对于有违法犯罪嫌疑的人员，警方可以进行盘问和留置，留置期间不超过24小时。除了可能影响案件调查的细节外，案号、承办人员、案件办理流程等一系列事项均应当公开。

第三类是公办的教育、科学、文化、卫生、体育等事业单位中的管理人员。除此之外，是否需要设立兜底条款是立法过程中曾经存在的一个争议。

[27]陈光中、姜丹：《关于〈监察法（草案）〉的八点修改意见》，载《比较法研究》2017年第6期。[2]于安：《反腐败是构建新国家监察体制的主基调》，载《中国法律评论》2017年第2期。

曾有观点认为，监察委员会属于政治机关，另外还有学者认为监察委员会属于政法机关，[11]应当说，这是从政治角度出发展开的分析。目前已公布的《监察法（草案）》第52条第2款规定各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查，其潜在含义是监察机关仅须就特定问题向人大作专项报告，而不用如同人民政府、法院、检察院一般作年度报告。同时，在修辞上，留置概念相较于部分研究者所主张的隔离审查等概念也更能彰显法治精神。此处延伸出的一个问题是，监察对象全覆盖是否会与我国的基本政治制度相冲突？有观点认为，监察委员会对各级人大代表和各级人大机关工作人员的监督可能产生逻辑上的悖论，[24]因为作为我国基本政治制度的人民代表大会制度要求监察委员会由人大产生，对人大负责，接受人大监督。[4]本次监察体制改革既反思了长期以来反腐工作的教训，也总结了十八大以来反腐工作的经验，通过建立集中统一、权威高效的反腐败机制，整合反腐败资源力量，结束反腐败九龙治水局面，构建具有中国特色的国家监察体系。[10]通过国家监察立法，为中央到区县四级监察委员会的组织和运作提供法律依据，是国家监察制度改革的主要初衷和意义之一。

阳光是最好的防腐剂，应该倡导监察委员会的监务公开，坚持在阳光下行使权力，在阳光下办案，[33]打消社会公众对于神秘机构的担忧。检察系统内设有反贪污、反渎职、预防职务犯罪等机构。

从当前实践来看，有的试点地区将留置场所设定在看守所，有的试点地区则设定在纪委系统原有的办案基地，即两规基地。[21]王兆国：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明—2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，载《中国人大》2004年第6期。

《监察法（草案）》明确留置应当在特定场所进行，但尚未对特定场所作进一步说明。[31]姜明安：《论法治反腐》，载《行政法学研究》2016年第2期。

[6]这种权力间的不匹配和不对等，使既有的反腐体制存在一定的结构性缺陷。[37]应当说，这一主张有其合理性，同级党委的监督主要在合署办公机制中得到体现，目前的实践中，各省市县监察委员会主任一般由作为省委常委、市委常委、县委常委的纪委书记兼任。2017年的全国人大会议充分肯定全国人大常委会过去一年的工作和作出的决定决议，[18]自然也包括了相关试点决定，这可视作是全国人大对全国人大常委会试点决定的追认。有的研究者提出，从理论上说，二者进行区分，在执纪执法关系的区分上更为清楚。

韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期。[32]马怀德：《事关全局的重大政治改革》，载2017年6月7日《中国纪检监察报》第005版。

然而，在取得成绩的同时，一些体制、机制性问题也逐渐暴露出来，其中最为突出的就是反腐力量分散的问题。正如有学者所总结，在原有体系下，反腐体系的重合化、机构职能的非统筹化、制度构建的非契合化降低了反腐预防机制运行的整体效果。

[17]首先，在未修宪的情况下，进行国家监察体制改革的试点应当是可行的。但对修宪的内容应充分慎重，在多种修宪方案之间进行审慎选择。

从机构性质上看，监察委员会既非行政机关，也非司法机关，准确的法律定位应是监督机关。目前《监察法（草案）》第65条已经规定了国家赔偿制度，但对归责原则等问题的界定不够清晰，还应当进一步完善。[15]这一特征是监察机关区别于行政机关和司法机关的特殊之处，因为这一体制既不完全同于《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》规定的国家检察机关、国家审判机关的体制，也不同于《地方组织法》规定地方政府的体制，而可能比检察机关内部领导关系和政府系统内部纵向关系的领导型更强的特性，与人民法院内部的纵向关系更有较大差别。第二类是法律法规授权的组织，或依法接受委托管理公共事务的组织中的工作人员，如证监会、保监会等得到法律法规授权的国务院特设机构中的工作人员。

也即对公职人员反腐败的全覆盖，是整合原有监察职能的首要指导原则。改革后监察委员会整合了原有的分散在多个系统中的反腐职能和力量，在实质上提高了监察机关的宪法地位，赋予了监察机关新的宪法属性。

在人员选任上，下级纪委书记、副书记实际由本级党委和上级纪委提名考察确定，取得了一定的效果，值得借鉴。从程序上来看，《监察法（草案）》规定省级以下监察机关采取留置措施应当由监察机关领导人员集体讨论决定，并报上一级监察机关批准。

2017年1月至8月，北京、山西、浙江三个试点地区监察委共向检察院移送219个案件，涉及281人次。自2016年11月中央作出在北京、山西、浙江三个省市进行国家监察体制改革试点的决定以来，这一事关全局的重大改革赢得理论界和实务界的高度关注。

本文地址： http://one.zhutima.com/?id=24

文章来源：天狐定制

版权声明：除非特别标注，否则均为本站原创文章，转载时请以链接形式注明文章出处。